Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

0 32

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Строительство на особо охраняемых территориях в России под запретом, но кое-какие исключения все-таки есть. Бывает даже так, что власти выводят некоторые участки из природоохранной зоны, и тогда ограничения отпадают сами собой. Но это не повод безоговорочно соглашаться на строительные работы на таких территориях.

Нужно представлять, что особо охранные природные объекты – это заказники, заповедники, национальные парки и прочее, где явно нет многоэтажек и таунхаусов. А вот возведение музеев, дорог и объектов медицинского назначения там возможно. Как это происходит и какие нюансы возникнут в процессе, мы подробно описали ниже.

Описание особо охраняемых природных объектов

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Для понимания территориальной структуры России и принципов выделения конкретных объектов на территории страны следует для начала разобраться с существующими в стране агломерациями и с типами особо охраняемых природных территорий, которые могут здесь образовываться. При этом важно учитывать назначение этих земель, их ценность для природы и населения в настоящем и будущем.

Особо охраняемыми природными территориями (сокращенно ООПТ) называют земельные участки, включающие также водную поверхность и воздушное пространство над ними, обладающие особым значением с точки зрения природоохранной, научной, культурно-эстетической и рекреационно-оздоровительной деятельностей. Эти земли должны быть изъяты из любого хозяйственного использования полностью либо частично на основании соответствующего постановления государственных органов власти.

Соответственно, строительство на особо охраняемых территориях возможно только для объектов, имеющих культурную, научную или рекреационную ценность, а также нуждающихся в природно-экологическом надзоре. Эти земли обладают специальным статусом, закрепленном в Федеральном законе, и управляются подведомственными структурами государственного или федерального уровня.

Далее разберем формы ООПТ и действующую на сегодняшний момент классификацию видов.

Виды особо охраняемых природных территорий

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Существуют следующие категории особо охраняемых территорий, учитывающие особенности режима данных земель и статус расположенных на них объектов:

  1. государственные природные заповедники, включая биосферные;
  2. национальные парки;
  3. природные парки;
  4. государственные природные заказники;
  5. памятники природы;
  6. дендрологические парки и ботанические сады.

Часть этих объектов причисляется ко Всемирному природному наследию. За их сохранение несут ответственность государства, на чьих территориях они расположены. Например, российское территориальное пространство вмещает в себя 11 таких объектов, которые в свою очередь включают в себя 13 заповедников, семь национальных парков, три государственных заказника, а также ряд памятников природы. Перечислим их ниже.

  1. «Девственные леса Коми» (Печоро-Илычский заповедник и национальный парк «Югыд ва»);
  2. «Озеро Байкал» (Байкальский, Барнкий и Байкало-Ленский заповедники, Прибайкальский, Забайкальский и частично Тункинский национальные парки, Кабанский и Фролихинский заказники);
  3. «Вулканы Камчатки» (Кроноцкий заповедник и Южно-Камчатский федеральный заказник);
  4. «Золотые горы Алтая» (Алтайский и Катунский заповедники);
  5. «Западный Кавказ» (Кавказский федеральный заповедник, Сочинский национальный парк, природный парк «Большой Тхач», памятники природы «Хребет Буйный», «Верховье реки Цица», «Верховье рек Пшеха и Пшехашха», частично территория километровой буферной зоны Кавказского заповедника вдоль его северной и северо-западной границ);
  6. «Центральный Сихотэ-Алинь» (Сихотэ-Алинский заповедник и национальный парк «Бикин»);
  7. «Остров Врангеля» (заповедник «Остров Врангеля»);
  8. «Убсунурская котловина» (одноименный заповедник);
  9. «Плато Путорана» (Путоранский заповедник);
  10. «Ленские столбы» (одноименный национальный парк);
  11. «Ландшафты Даурии» (Даурский заповедник).

Российские ООПТ являются объектами общенационального достояния. За организацию и функционирование таких зон на федеральном уровне отвечает Министерство природных ресурсов и экологии РФ.

На начало 2017 года на территории России имелось порядка 12 тысяч особо охраняемых природных территорий общей площадью 232,5 млн га, включая морские воды. Сюда входят все объекты федерального, регионального и муниципального значения, это приблизительно 13,6 % площади всей территории РФ. В течение предыдущих пяти лет этот процент менялся ежегодно следующим образом: 11,8 % – 11,9 % – 11,9 % – 12,1 % – 12,7 %, соответственно, каждый год начиная с 2012. В общую площадь здесь не включена морская акватория.

На балансе федерального министерства сегодня числятся 296 особо охраняемых территорий: 103 природных заповедников, 49 национальных парков, 59 природных заказников, 17 памятников природы, несколько прочих объектов федерального значения. Всего данные территории занимают площадь 62,4 млн га с учетом морских вод или 48,2 млн га без учета таковых.

Региональные ведомства регулируют 10 568 ООПТ, занимающих 58,6 % от общей площади всех особо охраняемых территорий страны и составляющих долю 88,7 % от общего их числа. В свою очередь количество ООПТ местного значения на сегодня составляет 1071 объект, которым занято 49,7 млн га государственной земли.

  • Государственные природные заповедники

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Объекты, находящиеся на этих землях и представляющие экологическую, просветительскую, научную или природоохранную ценность, исключаются из хозяйственного использования. К ним относят земельные и водные ресурсы, недра, представителей флоры и фауны, являющихся образцами естественной для данного региона среды, ландшафтные артефакты, места компактного расположения генетического фонда животных и растений.

Государственные заповедники создаются с целью сохранить и изучать естественные природные процессы в растительном и животном мире. Проводится тщательное изучение и сохранение отдельных видов животных, растений и целых экосистем: как типичных, так и уникальных для данной местности.

Территории данных заповедников могут разбиваться на участки, где исключено всякое человеческое вмешательство в процессы природы, и на участки, где допускается частичная хозяйственная деятельность при условии, что они не включают в себя ценные объекты и экосистемы, и эта деятельность будет обеспечивать нормальное функционирование заповедника в соответствии с действующим положением о конкретном заповеднике.

Биосферные заповедники

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Данным статусом наделяются заповедники, включенные в международный реестр биосферных резерватов программы «Человек и биосфера», созданной по инициативе ЮНЕСКО. Помимо государственных заповедников, в эту группу могут включаться национальные парки, заказники и другие природные комплексы, состоящие из различных видов особо охраняемых территорий. К таковым принадлежит биосферный резерват «Башкирский Урал», где расположены государственный заповедник «Шульган-Таш», национальный парк «Башкирия», природный парк «Мурадымовское ущелье», зоологические заказники «Алтын-Солок» и «Икский».

Национальные парки

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Данные территории создаются для обеспечения природоохранной, экологической, просветительской и исследовательской функций. Национальные парки содержат объекты и природные комплексы, обладающие определенной значимостью с точки зрения экологии, истории и просветительской деятельности. Соответственно, данные объекты должны использоваться исключительно в природоохранных, научно-просветительских и культурных целях, а также обеспечивать регулируемый туризм.

Охрана объектов на территории национальных парков осуществляется в особом режиме, учитывающем природные, исторические, культурные и другие особенности этих земель. На основе данного принципа нацпарки могут разбиваться на определенные функциональные зоны:

  • заповедная зона (запрещено любое хозяйственное и рекреационное использование земли);
  • особо охраняемая зона (должны быть обеспечены условия сохранения имеющихся объектов и природных комплексов; допускается посещение туристами со строгим контролем);
  • зона познавательного туризма (предназначена для просветительских мероприятий в сфере экологии, а также для ознакомления туристов с природными достопримечательностями данной территории);
  • рекреационная зона (включает в себя зоны для отдыха, занятий физкультурой и спортом);
  • зона охраны историко-культурных объектов (должны быть обеспечены условия для сохранения указанных объектов);
  • зона обслуживания посетителей (должны быть обеспечены условия для организованного отдыха с выделением мест для ночлега, установки палаток и других туристских объектов, а также для всестороннего обслуживания посетителей);
  • зона хозяйственного назначения (предназначена для осуществления хозяйственной деятельности, обеспечивающей функционирование нацпарка).

Природные парки

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Данные природоохранные территории контролируются субъектами Российской Федерации и включают в себя природные объекты и комплексы, обладающие особой экологической ценностью и предназначенные для осуществления природоохранных, просветительских и рекреационных функций. В пределах природных парков необходимо:

  • сохранять в первозданном виде природные ландшафты и среду;
  • обеспечивать условия для туристического отдыха и сохранять при этом рекреационные ресурсы;
  • разрабатывать и внедрять эффективные методы природоохраны, поддерживать изначальный экологический баланс в условиях посещения данных территорий туристами.

Государственные природные заказники

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

К данной категории относят земли и морские воды, играющие особую роль в сохранении и восстановлении природных объектов и комплексов, а также в поддержании необходимого экологического баланса.

Природные заказники федерального уровня различаются профилем. Выделяют:

  • комплексные или ландшафтные заказники, созданные для сохранения и восстановления природных комплексов и ландшафтов;
  • биологические заказники, включающие в себя ботанические и зоологические, созданные для сохранения и восстановления редкой и находящейся на грани исчезновения флоры и фауны, а также отдельных видов животных и растений, обладающих хозяйственной научной и культурной ценностью;
  • палеонтологические заказники, призванные сохранять ископаемые объекты;
  • гидрологические заказники, включающие в себя болотные, озерные, речные и морские, созданные с целью сохранения и восстановления водных объектов и экосистем, обладающих определенной ценностью;
  • геологические заказники, задачей которых является сохранение ценных объектов и их групп неживой природы.

Комплексные природные заказники имеют еще и познавательно-туристическую функцию. На этих территориях посетители могут ознакомиться с живописными ландшафтами, редкой и исчезающей флорой и фауной. При этом туристическая инфраструктура обычно ограничена оборудованными тропами, организация же стоянок для туристов в пределах заказников запрещена.

Памятники природы

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Представляют собой природные комплексы, обладающие уникальностью, экологической, научной и культурно-эстетической ценностью. Памятники природы могут быть как естественными, так и искусственными, восполнение которых не представляется возможным. В данную категорию включаются участки земли, акватории, отдельные природные объекты.

Статус памятников природы могут получить:

  • земельные участки с живописным пейзажем;
  • природные объекты, сохраненные в первозданном виде;
  • территории культурного ландшафта — старые парки, каналы, аллеи и т. д.;
  • участки с образцами реликтовой и находящейся под угрозой исчезновения флоры и фауны, включая граничные области их произрастания и обитания;
  • лесные массивы и участки с ценными породами деревьев, выделяемыми по их различным характеристикам;
  • образцы достижений лесного хозяйства;
  • малые дендрологические парки;
  • природные объекты, важные с точки зрения поддержания гидрологического баланса;
  • уникальные геологические образования и ландшафты — скалы, каньоны, ущелья, ледники, дюны, барханы, пещерные группы и т. д.
  • места выхода на поверхность горных пород, ценных для науки — обнажения редких минералов и полезных ископаемых, опорные разрезы, стартотипы;
  • геолого-географические полигоны, включая территории с очевидным и следами сейсмической деятельности, различных нарушений залегания пород;
  • места, где были обнаружены редкие и ценные объекты палеонтологии;
  • различные участки морских, речных и озерных акваторий, а также болота;
  • гидроминеральные комплексы естественного образования;
  • термальные источники и залежи лечебных грязей;
  • прибрежные объекты — косы, острова, полуострова, бухты, перешейки, лагуны и т. д.;
  • гнездовые ареалы птиц, особо ценные с исторической точки зрения отдельные деревья (в том числе древние), причудливые по форме растения, единичные реликтовые экземпляры живой и неживой природы, вулканы, отдельные пещеры и карстовые проявления, останцы, утесы, валуны и т. д.

Дендрологические парки и ботанические сады

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Данные особо охраняемые территории создаются с целью сбора и сохранения ценных коллекций растений, способных обогатить и разнообразить растительный мир. Также в дендропарках и ботанических садах осуществляется научная и учебно-просветительская деятельность. Научно-исследовательские и образовательные учреждения, выполняющие данную деятельность, владеют и пользуются этими земельными участками на бессрочной основе с условием исключительно целевого использования.

Ограничения по строительству в природоохранных зонах

Необходимо разграничивать понятия особо охраняемой природной территории и природоохранной зоны. Во втором случае на застройщика накладываются определенные ограничения в зависимости от степени защиты охраняемых объектов и от технических особенностей возводимых строений. На землях особо охраняемых территорий строительство запрещено за исключением случаев, необходимых для обеспечения государственной безопасности.

О том, что участки находятся под охраной природных объектов, сигнализируют информационные таблички, устанавливаемые владельцами данных участков. На этих территориях может осуществляться определенная деятельность на основе соответствующих законодательных актов, решений местной власти и положений Гражданского, Лесного и Водного кодексов Российской Федерации.

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Как правило, в границах природоохранных зон разрешено проектирование, возведение и реконструкция жилых зданий и хозяйственных построек, предусматривающих наличие очистных сооружений и иных конструкций, обеспечивающих сохранность данных земель. Любые работы в обязательном порядке согласуются с санитарно-эпидемиологическими службами.

Иногда органами муниципальной власти устанавливаются дополнительные ограничения по хозяйственному и иному использованию участков в пределах природоохранных зон. Поэтому застройщику необходимо получать разрешение и в местной администрации, предоставив ей для этого всю проектную и рабочую документацию. Несоблюдение требований муниципальных властей может повлечь за собой судебные тяжбы. Дальнейшая судьба застройщика зависит от его способности доказывать легитимность своих действий.

В некоторых случаях отдельные земельные участки исключаются из территорий природоохранных зон местными властями. Если это произошло, застройщику перед началом работ нужно самому проверить законность данного решения. Изменять границы зон допускается с разрешения федеральных инстанций. При отсутствии необходимой санкции участок может получить свой первоначальный статус, а значит на него накладываются все связанные с этим ограничения. Проводить согласование муниципальные власти должны с федеральными органами, ответственными за:

  • охрану окружающей среды;
  • государственную безопасность.

Местные исполкомы обязаны согласовывать с федеральными ведомствами также решения по созданию природоохранных зон. Запрещается в самовольном порядке изменять назначение участков, находящихся в границах населенных пунктов.

Судебная практика

Прежде всего следует учитывать, что Закон об ООПТ не предусматривает изъятие в государственную или муниципальную собственность тех земель, которые принадлежат физическим и юридическим лицам. Тем не менее, если земельный участок попал в границы особо охраняемых территорий, он обычно изымается из хозяйственного использования полностью или частично. Будущему владельцу перед приобретением такой земли следует выяснить все действующие ограничения. Как минимум, он должен получить четкое документальное подтверждение того, что участок находится в пределах ООПТ.

Именно при получении данной информации покупатели часто сталкиваются с трудностями. Проблема заключается в том, что создание особо охраняемых территорий началось еще в 20 веке, с текстовым и не всегда конкретным описанием границ. И в ЕГРН на сегодняшний день зарегистрированы не все ООПТ.

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Рассмотрим ситуацию на реальном примере. Волго-Ахтубинская пойма стала особо охраняемой территорией регионального уровня 17 апреля 1998 года, получив статус природного парка на основании соответствующего Закона Волгоградской области. Документальное описание границ созданной ООПТ выглядело следующим образом: «Под Волго-Ахтубинской поймой понимается часть территории Волгоградской области, ограниченной правым берегом реки Волги, левым берегом рукава «Ахтуба» и административной границей между Волгоградской и Астраханской областями».

Более конкретно границы парка были описаны лишь в 2010 году после утверждения администрацией области соответствующего положения. Общедоступной данная информация стала спустя шесть лет, когда она появилась в государственном кадастре недвижимости. Однако еще в 2012 году на территории Волго-Ахтубинской поймы начали возводить коттеджный поселок «Белая дача». Разумеется, в ходе юридической проверки стройки на законность никаких подвохов выявлено не было. Тем не менее, в 2016 году прокуратура постановила снести 30 домов. Жильцы остались без собственности.

Похожие ситуации в судебной практике встречались очень часто. В некоторых из этих случаев разрешения на строительство на особо охраняемых природных территориях выдавались гражданам муниципальной властью, не обладающей необходимыми для этого полномочиями. При этом местная администрация даже не располагала информацией о статусе этих земель.

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Примечателен факт, случившийся в Архангельской области. Там областная прокуратура признала недействительным решение местных властей разрешить собственникам строиться на своих землях, попадающих в границы национального парка «Кенозерский». Для этого были поданы несколько исков в Плесецкий районный суд. Аналогичная ситуация произошла в городе Луга, Ленинградской области. На территории природного заказника «Череменецкий» были выявлены несколько земельных участков в категории «земли населенных пунктов», где разрешено индивидуальное жилищное строительство. Решение о переводе земель в данную категорию в итоге признано недействительным.

Анализируя судебные прецеденты, можно прийти к выводу, что позиция судебных органов по вопросу допустимости строительства на земельном участке, одновременно расположенном в границах населенного пункта и ООПТ, до сих пор весьма неоднозначна. Проблема заключается в юридической невозможности причисления участка сразу к двум категориям — «земли особо охраняемых территорий и объектов» (куда включаются и собственно ООПТ) и «земли населенных пунктов».

В той же судебной практике можно найти несколько случаев, когда местные власти пытались без веских оснований вносить земельные участки в состав населенного пункта, стремясь таким образом вывести их из границ особо охраняемых природных территорий. Как правило, подобные попытки заканчиваются неудачно, если только не проводилась соответствующая экологическая экспертиза. В данных случаях неправомерные решения муниципальных властей отменяются в судебном порядке. Прецеденты зафиксированы как минимум в четырех областях РФ — Московской, Тверской, Ярославской и Нижегородской.

Здесь следует учитывать такой факт: включение участка земли в состав населенного пункта не означает, что введенные ограничения по использованию этого участка перестают действовать. Поэтому более разумно установить для земельного участка статус особо охраняемой территории в составе населенного пункта, предусмотренный Земельным кодексом РФ (стать 85 части 10).

Однако сохраняется действие и Градостроительного кодекса, а именно первой части статьи 36, где говорится об отсутствии градостроительного регламента для земель, включенных в границы ООПТ. Это означает прямое противоречие утвержденных для конкретного участка правил землепользования и застройки существующему режиму использования в соответствии с положением об особо охраняемых природных территориях.

В связи с этим Конституционный суд РФ в 2015 году разрешил на территории национальных парков возведение объектов, так или иначе обеспечивающих функционирование населенных пунктов. Соответствующее судебное определение № 2742-О при этом ссылалось на Закон об ООПТ, а именно — на подпункт «д» пункта 1 и подпункт «д» пункта 2 статьи 15 указанного документа. С этой целью производится выделение специальной зоны хозяйственного назначения, где разрешены действия по обеспечению жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка.

Строительство на особо охраняемых территориях: ограничения и судебная практика

Этим определением руководствовался Вологодский областной суд, позволив владельцам земельных участков города Кириллов строиться в границах национального парка «Русский север» внутри отведенной зоны хозназначения. На сегодняшний день это пока единственный исключительный случай, когда строительство было разрешено в судебном порядке.

Отмена экологической экспертизы

В июле 2020 года Президентом России был подписан Федеральный закон № 440-ФЗ, полностью отменяющий обязательное проведение экологической экспертизы для строящихся на территории региональных ООПТ зданий и сооружений. Документ, созданный 16 декабря 2019 года, имеет следующее полное наименование: «О внесении изменений в статьи 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» и статью 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Данный нормативно-правовой акт также отменяет экологическую экспертизу на охраняемой территории озера Байкал и на федеральных заповедных землях вплоть до 31 декабря 2024 года.

Правительством Российской Федерации сформирован и утвержден список социально значимых объектов, проекты которых отныне не нужно подвергать государственной экоэкспертизе. Это касается зданий и сооружений, расположенных одновременно в пределах населенных пунктов, в зоне атмосферного влияния природной территории «Озеро Байкал» и в соответствующей буферной экологической зоне, но не попадающих в границы ООПТ.

С одной стороны, данная инициатива была создана для защиты экологии, с другой, существенно ограничивала развитие объектов социальной направленности. Долгие переговоры с депутатами и чиновниками федерального уровня, наконец, дали позитивный результат. Теперь процедуры строительства и ввода в эксплуатацию социальных объектов можно ускорить, чем обеспечится больший комфорт граждан.

Утвержденный список включает в себя:

  • капитальные здания для размещения образовательных и медицинских учреждений;
  • открытые площадки для занятий физкультурой и спортом;
  • здания, в которых будут размещены интернаты и дома престарелых;
  • здания, отведенные под музеи, выставочные залы, художественные галереи, библиотеки, театры, концертные залы, филармонии, дома культуры, планетарии;
  • объекты культурного наследия;
  • капитальные постройки, предназначенные для нужд аварийно-спасательных служб, а также аэродромы, обслуживающие воздушный санитарный транспорт;
  • здания и сооружения специализированного жилищного фонда.

Итак, подведем краткий итог. Строительство на землях особо охраняемых природных территорий может сулить серьезные проблемы для застройщика. Будущему владельцу участка при покупке стоит самому удостовериться, попадают ли эти владения в запретную зону.

Источник

Оставьте ответ

Ваш электронный адрес не будет опубликован.